ERFOLGREICHER START IN DIE DOPPIK
Der Weg der Stadt Königs Wusterhausen zur Eröffnungsbilanz

Die Einführung der Doppik ist eine aufwendige Angelegenheit, wie das Beispiel der Stadt Königs Wusterhausen zeigt. Vor allem die Vermögenserfassung für Eröffnungsbilanz als notwenig Vorraussetzung bindet umfangreiche Kapazitäten

Von Jörn Perlick

Die StadtKönigs Wusterhausen liegt im wald- und gewässerreichen Dahme-Seengebiet, südöstlich von Berlin und ist die größte Stadt im Land kreis Dahme-Spreewald und die zehntgrößte Kommune in Brandenburg. 2003 hat sich durch die Gemeindegebietsreform die Einwohnerzahl verdoppelt und die Fläche auf über 95 km versechsfacht. Heute leben rund 33.400 Einwohner in der Stadt und ihren sieben Ortsteilen. In der Stadtverwaltung Königs Wusterhausen sind 345 Mitarbeiter/innen beschäftigt - davon 125 in der Kernverwaltung.
2002 fiel der Entschluss, mit Hilfe des „Neuen Rechnungswesens“ den tatsächlichen Werteverzehr der damals noch 17.500 Einwohner zählenden Stadt darzustellen. Zu diesem Zeitpunkt war in Brandenburg - aber auch in anderen Bundesländern - noch nicht geklärt, ob sich die Doppik überhaupt durchsetzen würde. Heute, fünf Jahre später, ist man längst weiter: Die Doppik ist das Buchungssystem der Zukunft. Zurzeit gibt es nur noch zwei Bundesländer, Bayern und Baden-Würtemberg, die den Weg in die Doppik noch nicht so eingeschlagen haben - zu mindest noch nicht wie das in den anderen Bundesländern der Fall ist.
Für Königs Wusterhausen waren und sind die Voraussetzungen für eine derartige „Revolution“ durchaus gut. Revolution deshalb, weil die Doppik im Gegensatz zum kameralen Rechnungswesen ein völlig anders strukturiertes, anders zu hand habendes und neue Ziele verfolgendes System ist. Von einer „einfachen Umstellung“ zu reden reicht bei weitem nicht aus. Hinzu kommt, dass ganz „nebenbei“ auch die Aufgaben einer Verwaltung grundlegend hinterfragt und die Struktur oft den neuen Anforderungen angepasst werden muss.

Bildung einer Projektgruppe

In Königs Wusterhausen wurde eine Projektgruppe gebildet, deren Mitglieder einen Hochschulabschluss der Ökonomie bzw. einen Abschluss im kaufmännischen oder buchhalterischen Bereich mitbrach ten. Die Bildung der Projektgruppe mit zunächst sieben Mitgliedern unter Leitung des Kämmerers war bei einer Stadt mit 17.500 Einwohnern mehr als günstig. Das kann man auch retrospektiv, gut fünf Jahre nach dem Entschluss, bestätigen. Die Arbeit der Projektgruppe wurde in drei Themenbereiche gegliedert:

• Teilprojekt Vermögen, Bilanz: Vermögenserfassung und Bewertung, Erstellung einer Eröffnungsbilanz und Erstellung einer konsolidierten Gesamtbilanz
• Teilprojekt Produktplanung, Haushalt, Jahresabschluss: Produktbildung, Aufstellung eines doppischen Haushalts, Budgetierung, Bewirtschaftung des doppischen Haushalts, Erstellung des doppischen Jahresabschlusses, Zusammenwirken mit der Haushaltsaufsicht
• Teilprojekt Kosten- und Leistungsrechnung: Aufbau einer Kosten- und Leistungsrechnung
  

Alle drei Teilprojekte werden von Sachgebietsleitern/innen geleitet. Mit Absicht sollte kein Amtsteiler - die Verwaltung ist in fünf Ämter und 15 Sachgebiete gegliedert - in der Projektgruppe mitwirken. Gleichzeitig wurden in „Doppelfunktion“ das Rechnungsprüfungsamt (RPA) und der Personalratsvorsitzende eingebunden - mit großem Gewinn für das Gesamtprojekt. Insbesondere die intensive Zusammenarbeit mit dem eigenen Rechnungsprüfungsamt ist von unschätzbarem Wert, denn sie bedeutet ein erhebliches zeitliches Einsparpotential. Der Grund: Im Land Brandenburg ist gemäß dem Entwurf der Gemeindeordnung (GO) der Stadtverordnetenversammlung eine geprüfte Eröffnungsbilanz vorzulegen. Das heißt, das Rechnungsprüfungsamt muss sämtliche Bewertungsansätze, regeln und/oder -methoden prüfen. Sind die Rechnungsprüfer nicht mit der Doppik vertraut oder vertreten sie eine gegensätzliche Auffassung, geht kostbare Zeit verloren, weil eine geprüfte Eröffnungsbilanz nicht vorgelegt werden kann.

Die Herangehensweise

Nach der Eingemeindung von sechs Orten im Zusammenhang mit der Gemeindeneugliederung im Land Brandenburg wurde im November 2003 der Beschluss gefasst, die Doppik als Rechnungswesen einzuführen und sich als Modellkommune für die Einführung des Neuen Rechnungswesens im Land Brandenburg zu bewerben.
Danach wurde eine lnventurrichtlinie erarbeitet - ein wesentlicher Grundpfeiler bei der Einführung der Doppik. Sie wurde 2005 in Form einer Dienstanweisung vorgelegt. Zwei Jahre später existieren bereits 30 Ergänzungen dieser Richtlinie. Das heißt, solange die geprüfte Eröffnungsbilanz nichtvorliegt, wird und muss die lnventurrichtlinie ständig fortgeschrieben werden. Denn: Zu Beginn dieses enorm aufwendigen Erfassungs- und Bewertungsvorgangs erscheint es kaum möglich, alle Details zu berücksichtigen.
Bestandteile der lnventurrichtlinie sind die Bewertungsrichtlinie, ein Anlagenartenverzeichnis und eine eigene AfA Tabelle für die Stadt. Für die Erfassung und Bewertung des Vermögens wurden vier Gliederungsbereiche definiert.

Bereich 1 - Hochbauten

Überraschend für die Projektgruppe war die Anzahl der Objekte. Sehr schnell wurde deutlich, welchen quantitativen und - nach einer weiteren Aufarbeitung - auch qualitativen Anforderungen die Projektgruppe gerecht werden musste. An dieser Stelle sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sich die Projektgruppe immer davon Leiten ließ, dass alle Arbeiten letztendlich den Anforderungen eines Wirtschaftsprüfers standhalten müssen. Denn Ziel war zu jeder Zeit, für die Eröffnungsbilanz einen uneingeschränkten Bestätigungsvermerk zu erhalten.
Es folgte ein zeitaufwendiger Bewertungsprozess. Die Gebäude wurden - abweichend vom Anschaffungs- und Herstellungskostenprinzip - überwiegend nach dem Sachwertverfahren gemäß Wertermittlungsverordnung bewertet. Ein wenig erleichtert wurde das Ganze da durch, dass für einige nicht einfach zu bewertende Objekte bereits Gutachten vorlagen. Sie wurden fortgeschrieben, und der Bewertungsaufwand wurde da durch leicht minimiert.
Sonderfälle der Grundstücksbildung aus mehreren Flurstücken wurden durch Realabschnittsbildung mittels GIS-Einsatz gelöst. Auch hier gab es bei der exakten Aufnahme von Flur und Flurstückdaten in einigen Fällen erhebliche Schwierigkeiten. So etwa bei einem Sportplatz, der auf mehreren Flurstücken liegt, von denen aber kaum eines nur zum Sportplatz gehört. Ingesamt wurden 4 Verwaltungsgebäude, 7 Bürgerhäuser, 9 Feuerwehrgebäude, 14 Kindertagesstätten, 9 Schulen, 10 Friedhöfe, 9 Sporthallen, 9 Sportplätze, 18 sonstige Sportobjekte, 10 Jugendfreizeiteinrichtungen, 31 sonstige Objekte (Gewerbe-Mietobjekte, Ferienheime) und 23 Liegewiesen (davon 2 Freibäder) erfasst.

Bereich II - Infrastrukturvermögen

Der gesamte Straßenkörper einschließlich aller „Nebenanlagen“ wurde komplett durch ein externes Ingenieurbüro erfasst. Zwei wesentliche Gründe waren dafür ausschlaggebend: Einerseits hätten Mitarbeiter/innen der Verwaltung diese sehr aufwendige und umfangreiche Arbeit in dem vorgegebenen Zeitfenster nicht erledigen können, und andererseits mangelte es der Verwaltung an der dafür notwendigen Technik.
Die Erfassung des gesamten Straßenkörpers umfasste folgende Schritte:

• Einführung eines GIS
• Bildung einer Arbeitsgruppe GIS aus Mitarbeitern/innen der Verwaltung und des externen Dienstleisters
• Aufbau erster Fachprojekte wie ALK und Orthofoto im GIS
• Übernahme aller Flächennutzungspläne in das GIS und Genehmigung des FNP der Stadt durch die Stadtverordnetenversammlung
• Aufbau der Straßenverwaltung in Archikart und GIS
• Inventur aller Sachanlagen im Bereich der Straße

Mit der Schaffung dieser Grundlagen konnte die Zustandsbewertung, Flächenberechnung und Bewertung der Abschnitte durch die Bauingenieure des Sachgebiets Tiefbau der Stadtverwaltung stattfinden. Dabei wurden bereits vorhandene Daten genutzt und mit her angezogen (Netzknotenkarte der Straßen, Bestandspläne aus Vermessungen, Rechnungsbelege der letzten fünf Jahre, Satzungen usw.). In diesem Zusammenhang wurden 72 Ortstafeln aufgenommen (Wert: 13.878 Euro), 2.624 Verkehrszeichen (Wert: 314.188 Euro), 1.705 Straßennamensschilder (Wert: 222.167 Euro), 5.119 Straßenlaternen, 39 Brücken, 267 km Straße und 12.916 Straßenbäume.

Bereich III - Grund und Boden

Die Erfassung des Grund und Bodens bezog sich auf ca. 3.750 Flurstücke (Wert ca. 31,6 Mio. Euro). Dazu gehörte auch:

• Sichtung der Grundbücher
• Zuordnung der Nutzung
• Erfassung und Bewertung von Bauland, Rohbauland und Wohnhäusern, Gräben, Unland und Wald
• Bestandsaufnahme von ca. 200 Objekten in Rechtsträgerschaft
• Bewertungsprobleme bei Deponien
• Erfassung von ca. 160 Erbbaurechtsverträgen

Bereich IV - Vermögen

Bei der Erfassung und Bewertung des beweglichen Vermögens hat sich die Projektgruppe dazu entschlossen, vereinfachende Methoden anzuwenden. In einigen Bereichen wurden Gruppenwerte gebildet, z. B. beim Schulmobiliar oder bei der „Einheit“ Lehrertisch, Lehrerstuhl, Tafel. Eine weitere Vereinfachungsmöglichkeit ist die Bildung von Festwerten wie etwa bei der Erfassung des Straßenmobiliars (Verkehrszeichen, Poller, Straßenschilder) oder bei der Stadtbibliothek. Die genauen Daten:

• Ersterfassung der lnventarobjekte (Wert ca. 8,77 Mio. Euro)
• 53.115 Objekte vom Stuhl bis zum Feuerwehrfahrzeug

Bei der Erstellung der Eröffnungsbilanz war die Erfassung und Bewertung des Sachanlagevermögens am zeit- wie auch kosten intensivsten; ging letztlich aber „nur“ als ein Teil in die Eröffnungsbilanz der Stadt Königs Wusterhausen ein.

Der doppische Haushalt und Konsequenzen

Neben der Bilanz sind in erster Linie natürlich der Finanz- und der Ergebnisplan von entscheidender Bedeutung: Gegen über dem ausgeglichenen kameralen Haushalt 2006 weist der doppische Haushalt 2007 bei einem Volumen von knapp 40 Mio. Euro ein Defizit von 1,9 Mio. Euro aus. Grund dafür ist die erstmals ausgewiesene Abschreibung in Höhe von ‚6 Mio. Euro. Dagegen rechnen sich die Auflösung der Sonderposten mit 1,8 Mio. Euro und die im Ergebnishaus halt nicht ausgewiesenen 2,2 Mio. Euro Tilgung der Stadt. Im Ergebnis bleiben also 1,6 Mio. Euro, die durch die Umstellung des Rechnungswesens negativ im Ergebnishaushalt ausgewiesen werden mussten. Das Problem ist offensichtlich und impliziert folgende Fragen, auf die es zurzeit durchaus verschiedene Ant worten gibt:
Sollte nicht jeder Kommune nach Einführung der Doppik eine gesetzliche Übergangsfrist eingeräumt werden, während der ein Fehlbetrag/Defizit gegen das Eigenkapital (Bilanz) ge bucht werden kann -ein Haushaltssicherungskonzept wäre so zu vermeiden und eine zusätzliche Hemm schwelle könnte abgebaut werden?
Müssen als Ergebnis der Einführung der Doppik und des daraus resultierenden (fast ausnahmslos) negativen Ergebnisplans alle Gebietskörperschaften mit einem Haushaltssicherungskonzept arbeiten?
Sollte nicht zukünftig das Ziel einer Kommune darin bestehen, dass die Auszahlungen für Investitionen größer sind als die Abschreibungen?
 

Hürden und Stolpersteine

Die größten Hürden bei der Einführung der Doppik in der Stadt Königs Wusterhausen sind genommen, aber noch immer hat die Kämmerei mit Problemen zu kämpfen, die jedoch allesamt durch das Engagement der Mitarbeiter/innen und auf der Basis der verlässlichen Zusammenarbeit mit dem Softwarehaus H&H gelöst wurden und werden.
Wesentliche Probleme beim Über gang von der kameralen Haushaltsplanung zur doppischen Finanz- und Ergebnisplanung waren bisweilen die Kommunikationsdefizite innerhalb der Verwaltung, denn es wurde von allen Beteiligten ein völliges Umdenken und eine gänzlich neue Herangehensweise verlangt.
In diesem Zusammenhang wäre eine Qualifizierung auch der Mitarbeiter/in die in den einzelnen Fachämtern mit dem neuen Rechnungswesen in Berührung kommen oder täglich etwa als Haushaltssachbearbeiter/innen damit zu tun haben, mehr als wünschenswert gewesen, das war aber aufgrund kaum vorhandener Angebote schwer zu realisieren. Hinzu kommt, dass der Zeitplan immer wie der revidiert werden musste.
Auch kostete die Verknüpfung der Softwaremodule mehr Zeit als geplant. Schließlich sollten unbedingt alle Ämter, Fachbereiche und Sachgebiete in die Umstellung einbezogen werden- auch die nicht direkt betroffenen.